Al giudice amministrativo spetta il potere di disporre il risarcimento del danno ingiusto

Sintesi: La Corte costituzionale, con la sentenza n. 204/2004, ha inteso subito sgombrare il campo da un equivoco cui erano incorsi i giudici remittenti, segnalando che la dichiarazione d'illegittimità degli artt. 33 e 34 del D.Lgs. n. 80 del 1998, non investiva in alcun modo l'art. 7 della legge n. 205 del 2000, nella parte in cui, sostituendo l'art. 35 del medesimo decreto, attribuiva al giudice amministrativo, nell'ambito della propria giurisdizione sia di legittimità che esclusiva, il potere di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto.

Estratto: «B) Orbene, pregiudiziale ad ogni altra è la questione relativa all'eccepito difetto di giurisdizione per essere la controversia devoluta alla cognizione del giudice amministrativo, avendo sia l'ente locale che il consorzio convenuto eccepito il difetto di giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria ex art. 34 D.Lgs. n. 80 del 1998, come mod... _OMISSIS_ ...t. 7 della legge n. 205 del 2000 (vds. anche art. 53 t.u.e.), questione peraltro rimessa anche al rilievo officioso del giudice (il relativo esame deve precedere quello riferito alla richiesta declaratoria di litispendenza - a prescindere dalla manifesta infondatezza di questa, non coincidendo i soggetti della lite - o di connessione, riguardanti il profilo della competenza).B1) E' noto che la disposizione di cui all'art. 34 D.Lgs. cit. (vds. pure quella contenuta nel t.u.e.) ha previsto la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie aventi per oggetto "gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia", con la precisazione che nella materia urbanistica ed in relazione all'applicazione del citato decreto, rientrano "tutti gli aspetti dell'uso del territorio".Pur non potendosi negare che dal punto di vista sosta... _OMISSIS_ ...ia dell'urbanistica differisse da quella riguardante le scelte gestionali relative alla salvaguardia e trasformazione del suolo, nonché la protezione dell'ambiente e la tutela paesistica, lo stesso art. 34 cit. si premura, quindi, di specificare che la ricomprensione, nella materia urbanistica, di tutti gli aspetti concernenti l'uso del territorio, vale "agli effetti del presente decreto", sicché il legislatore ha adottato una visione, per così dire, processualistica ai fini di disciplinare il riparto tra la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria ed il giudice amministrativo.Correlativamente, all'indomani dell'entrata in vigore della norma, si è posta subito la questione relativa alla sorte delle controversie in tema di c.d. occupazione appropriativa (istituto di matrice giurisprudenziale conosciuto anche con la diversa terminologia di "accessione invertita" o "espropriazione sostanziale") o in generale delle domanda intent... _OMISSIS_ ...conseguire il risarcimento del danno causato da atti e comportamenti della pubblica amministrazione, come quella che qui interessa.La giurisprudenza di legittimità, dopo un fisiologico periodo di assestamento, ha ritenuto che la cognizione dell'intera materia espropriativa, ivi compresi i casi in cui la pubblica amministrazione avesse agito in via di fatto e sulla base di meri comportamenti, fosse stata trasmessa alla cognizione del giudice amministrativo.Infatti, è stato evidenziato che il comma 3 dell'art. 34 cit. ha fatto salva la giurisdizione del giudice ordinario sulla determinazione e corresponsione dell'indennità di espropriazione e delle indennità comunque conseguenti a provvedimenti ablatori, riserva di giurisdizione che evidentemente non poteva che presupporre la speculare devoluzione di tutte le altre controversie, comprese quelle di tipo risarcitorio - in cui, per indirizzo via via consolidatosi, rientravano anche quelle in tema di espropriazione sostanziale... _OMISSIS_ ...la materia espropriativa, da intendersi anch'essa, pertanto, rientrante nell'ampia accezione adottata di utilizzazione del territorio (devoluzione poi confermata dal testo unico espropriazioni).Come si è visto, avendo la giurisprudenza ordinaria ritenuto che fossero state trasmesse, alla cognizione del giudice amministrativo, le controversie sorte tra il privato e la p.a. anche in relazione ai casi in cui la seconda avesse agito sulla base di meri comportamenti del tutto svincolati dall'esercizio del potere autoritativo a questa attribuito in base a norme, dando luogo ad ipotesi di devoluzione della giurisdizione c.d."per blocchi di materie", in cui il giudice veniva individuato in ragione della semplice presenza nella vicenda sottoposta al suo esame della parte pubblica, la corte costituzionale è stata investita della questione di costituzionalità delle novellate regole di riparto, essendo stata sottratta la materia de qua al giudice naturale dei diritti, pres... _OMISSIS_ ...tto che l'amministrazione agisse nella veste di autorità; si è parlato, infatti, dello stravolgimento della posizione occupata nel nostro ordinamento dal giudice amministrativo, divenuto "giudice dell'amministrazione", in contrasto con quanto previsto dall'art. 103 comma 1 Cost. (sia consentito evidenziare che, ad avviso di questo tribunale, era possibile una diversa lettura dell'art. 34 cit., costituzionalmente orientata e conforme a quanto poi ritenuto dal giudice delle leggi con la sentenza 204 del 2004, di cui tra breve si darà conto; cfr. al riguardo trib. Nola 20 aprile 2004, g.i. Notaro, in cui si precisava testualmente: "... va stabilito se il termine comportamenti indichi anche quelli meramente materiali, del tutto svincolati dall'esercizio della funzione amministrativa ed estranei alle scelte in tema di uso del territorio". "La dottrina che si è immediatamente occupata del problema, ha invero, subito precisato che, in coerenza con la ra... _OMISSIS_ ... della scelta del legislatore del 1998, anche laddove si tratti di comportamento materiale della p.a. (o dei soggetti equiparati) questo deve conseguire ad attività riferita ai compiti istituzionali svolti negli ambiti indicati dall'art. 34 cit., di tal che vanno esclusi i casi in cui si controverta in materia di rapporti interprivatistici, agendo il soggetto pubblico al di fuori della funzione amministrativa, per esempio in tema di diritti reali, di rapporti di buon vicinato o di tutela del diritto di proprietà o di altro diritto di godimento, pertanto, quando il comportamento non presenti alcun aggancio, per quel che qui interessa, con le scelte di gestione del territorio"."Ciò, peraltro, appare del tutto logico ed in sintonia con la ragione stessa della previsione di ipotesi di giurisdizione esclusiva, posto che questa si giustifica allorquando si presentino interconnesse posizioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo, cosa che, nel caso in cui man... _OMISSIS_ ...accordo con l'esercizio della funzione amministrativa, mai potrebbe darsi, afferendo la controversia puramente al campo della tutela ripristinatoria o risarcitoria civile"."Si aggiunga che una diversa interpretazione colliderebbe certamente con l'art. 103 Cost., venendo sottratta, senza alcuna ragionevolezza, al suo giudice naturale (perché così indicato in Costituzione), la cognizione di controversie in materia di tutela del diritto soggettivo, con le conseguenti ricadute anche rispetto al parametro di cui all'art. 3 Cost. ed alla differente ampiezza degli strumenti di tutela azionabili (si pensi in particolare al ricorso in Cassazione per motivi diversi da quelli di giurisdizione)".E' altrettanto noto che la Corte costituzionale ha accolto i dubbi di incostituzionalità della norma così interpretata, evidenziando, infatti, che le ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nel nostro sistema ordinamentale, in relazione all... _OMISSIS_ ... del 1865, all. E, e come successivamente configuratosi con l'istituzione del giudice degli interessi, nonché con la previsione delle ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - sistema recepito poi dalla Costituzione del 1948 -, si giustificano comunque in quanto la tutela dei diritti si affianca o si aggiunge a quella ordinaria di legittimità, relativa alla tutela degli interessi legittimi, sicché è necessario sempre, 'a monte', che la p.a. abbia agito nell'esercizio della funzione amministrativa, ancorché possa essere rilevata la non conformità a legge del suo operare (vds. Corte cost. 6 luglio 2004 n. 204).Va ricordato, però, che il giudice delle leggi, nella medesima pronuncia, ha inteso subito sgombrare il campo da un equivoco cui erano incorsi i giudici remittenti, segnalando che la dichiarazione di illegittimità degli artt. 333 e 34 del D.Lgs. n. 80 del 1998, non investiva in alcun modo l'art. 7 della legge n. 205 del 2000, nella parte in cui,... _OMISSIS_ ...art. 35 del medesimo decreto, attribuiva al giudice amministrativo, nell'ambito della propria giurisdizione sia di legittimità che esclusiva, il potere di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto, atteso che, questo non costituisce sotto alcun profilo una nuova materia attribuita alla giurisdizione del g.a., ma uno strumento ulteriore da utilizzare per assicurare tutela al cittadino nei confronti della p.a., recependo l'impostazione di quella dottrina che spostava l'attenzione sul piano dei rimedi conseguenti, nell'ambito della fetta di attribuzione della giurisdizione di ciascun giudice.»